versione italiana
Summary of speech by Lothat Blatt1
“Comparison of regulations governing the opening of cinema complexes in Germany, France and Great Britain.”
at the MEDIA Salles round table
The Impact of Multiplexes on the Cinema Market and on their Environment
Amsterdam – Cinema Expo International, 15 June 1998

The present situation

The development of multiplexes2  began in the United Kingdom in 1985. In Germany, the same process got under way in the 1990s. In France, as in Germany, 1995 may be taken as the year in which multiplexes could be said to have definitely established themselves.

This highly dynamic phenomenon of the opening of new multiplexes is ongoing. In 1997 alone, 25 multiplexes were opened in Germany, a figure equal to the total number of such theatres built in the period 1990-1996.

It goes without saying that the impact of this new type of complex, on both the cinema exhibition industry and on town planning, is considerable.

The impact of multiplexes on the exhibition industry

At this moment in time, it is no easy task to assess the long-term impact of multiplexes on the cinema exhibition industry.
However, we may note that in Germany the 44 multiplexes in operation in September 1997 accounted for less than 10% of total screens, but more than 20% of total audiences. In terms of gross box office receipts, these multiplexes took a share of over 25%.
A first-glance comparison of the opening of new complexes with the permanent closure of existing cinemas yields a positive result: between January and September 1997, 172 new screens began operating in Germany, while 131 screens were closed down for good.
A closer look at the same situation produces a rather different picture, however: 71% of the screens which closed were located in cinemas with one or two screens, while 38% of the newly operational screens were housed in complexes with 7 to 12 screens.

From this we may deduce that:

The competition created by multiplexes in respect of other enterprises operating in the same catchment area has been made the focus of a current research project in Germany, whose results are due to be published in a few months’ time.
The impact of multiplexes on town planning

Most multiplexes are sited in major city centres or their outlying areas.
Cinema theatres are part of the commercial make-up of a local community. They face the same pressures as other traders: to give consumers the products and service they require, at the right price. Like other traders and retailers, cinema theatres perform two essential functions in the life of towns and cities: one economic, the other social. The development of commercial activity tends to cause municipal or neighbourhood populations to congregate around focal points of activity, which become social meeting places.
One result of this process is that cinema theatres tend to play an important part in defining the quality of life in a city and in determining the level of residents’ satisfaction within a community.

After the reunification of Germany in 1989, many shopping centres grew up on greenfield sites near large and medium-sized towns and cities in the new Länder which had previously been part of the GDR. The spread of multiplexes in Germany also followed this pattern: new cinema complexes tended to be tacked onto these shopping centres, taking advantage of the new shop/eat-out/cinema pattern in consumer behaviour.  The negative impact on city centres may easily be imagined.

This phenomenon has given rise to a vigorous political debate. At national, regional and local level, the authorities are trying to work out how best to tackle the problem. This was the context in which the Filmförderungsanstalt decided to carry out a comparative study of the regulatory framework for the field in Germany, France and the United Kingdom.


Germany has no specific legislation on construction of multiplexes, whether in city centres or suburban areas. Multiplexes must be built in conformity with the general provisions of the Town Planning Code. In order for a scheme to be granted planning permission, the investment must be compatible with the local land use restrictions currently in force. The authority which has responsibility for planning regulations and land use restrictions is the municipal or town council, which also decides on planning permission in the case of large or medium-sized towns and cities.
Local planning regulations must of course conform to the general provisions for land use laid down by the Land concerned. The national Town Planning Code also requires the council concerned to liaise with neighbouring councils affected by a scheme. However, it must be observed that in practice town planning decisions in Germany are in large measure a question of politics.

The fact that town planning is dependent on the political climate means that specific decisions regarding integration and coordination between different sectors, as also the level of cooperation between the various bodies involved, depend largely on the general political philosophy characteristic of the political authority in power. One result of this improvisation in methodology and of the lack of specific rules regarding multiplex construction is that an increasing number of schemes are built or planned in the same catchment area. This is the reason why, given that the number of multiplexes planned continues to increase, there are currently discussions in Germany on the possibility of introducing tougher legislation to restrict the decision-making power of local authorities, oblige local councils to act in the public interest and enhance the part played in the process by the Länder and by neighbouring councils.

Recent years have witnessed mushrooming growth in outlying suburban districts in France. In 1996, precisely half of the 22 multiplexes in operation were sited in the suburbs of major cities. In this they were similar to large-scale shopping centres, which in France are also mostly located in suburban trading estates or along major roads on the outskirts of towns and cities.

As a result, cinema exhibition was included together with trading and retail distribution within the regulatory scope of the so-called Raffarin law of 1996.

This law was part of a legislative package intended to revitalise inner city areas, under the banner of “A New Lease of Life for the City”. On the one hand, the law recognises that every form of economic activity must necessarily modernise itself, and that highly motivating schemes are an important way of launching this process into the future. On the other hand, however, the law invokes the primary importance of retailing to the urban fabric, underlining the fact that all traders, including cinema exhibitors, must answer the requirements of town planning, environmental sustainability and the quality of urban life.
In order to achieve these aims, the law introduces restrictions on certain areas of trading.

So far as cinema exhibition is concerned, the law requires that special planning permission must be sought for all complexes seating 1,500 and above, whether scratch-built or converted from existing sites.  As regards the extension of an existing facility, the same threshold applies if the complex is less than five years old, while for older cinemas the limit is raised to 2,000 seats.

Proposed schemes are examined by a special departmental commission for cinema exhibition. The commission is chaired by the Prefect and is made up of seven members:

In coming to a decision the commission takes a number of criteria into account. The most significant of these are as follows:

By means of this regulatory framework, and above all through the procedures designed to ensure liaison at and between local and regional levels, France attempts to ensure the survival of cultural and economic stimuli in urban living, while maintaining a fair balance towards all centres of population. Furthermore, while recognising that cinema theatres must also contribute to the development of consumer habits and marketing techniques, the development of cinema is nonetheless made subject to the legislative safeguards for existing theatres.

The United Kingdom

The United Kingdom has a tradition of highly liberal policies in respect of shopping and trading developments. Despite this, the constant exodus of retailers and other traders from urban centres during the 1990s so alarmed the Government as to bring about a change of heart, expressed principally in the “Planning Policy Guidance 6”, introduced in 1996. This was intended by the Government to combat the decay which has seen urban centres in the United Kingdom, especially those of medium size, suffering from a rapid decline in population, while their peripheral areas have often been disfigured by uncoordinated commercial developments. Certain areas of territory have reached saturation point in terms of cultural supply, while other districts have failed to hold on even the modicum of leisure opportunities which allows the social fabric to survive.

This was the background for the British Government’s adoption of a specific policy for the issue. The intention of “Planning Policy Guidance 6” is to usher in a phase of revitalisation of urban centres, following a number of lines of action:

“Planning Policy Guidance 6” is aimed at town and city councils. Its proactive, “plan-led approach” prioritises inner city areas. It remains to be seen, however, whether the proviso of there being no centrally located site available will effectively halt the spread of greenfield schemes.

Two common elements emerge from this comparison of the three countries under study:

Each of the three countries has however a very different approach when it comes to policies implemented and actions taken to respond to this challenge.

The country with the strictest regulatory framework for the issue is France, where the “New Lease of Life for the City” package has set up an administrative system that regulates the growth of cinema theatres, taking into account the needs of town and city centres as well as the impact on existing theatres.

The United Kingdom, true to its liberal traditions where trading and retailing are concerned, has avoided a regulatory straitjacket for cinema exhibition. However, a clear policy in favour of revitalising urban centres has emerged. The “sequential approach” requires proposed multiplex schemes to answer the needs of town planning and quality of urban life.

Germany has been left behind by the other two countries, Although the siting of multiplexes in suburban areas has come in for a good deal of criticism, given their negative impact on urban living and on the exhibition industry as a whole, no overall policy response has as yet been formulated.
Let us hope, therefore, that the current debate will lead to positive action.

1 English translation for MEDIA Salles by Young Language Services, Ltd, Barford UK.
2  Multiplexes represent the latest generation in cinema complexes. However, the definition of the term varies from country to country. In France, for example, multiplexes are cinema complexes with at least ten screens and a total of at least 1,800 to 2,000 seats. These theatres are generally on a large scale, although there are exceptions which seat relatively small audiences, in order to accommodate large screens (generally starting from a mimimum of 10 metres).  In Germany, on the other hand, cinema complexes with 8 screens or more are classified as multiplexes.

english version
Intervento di Lothat Blatt1
" Comparazione delle normative che regolano l’apertura dei complessi cinematografici in Germania, Francia, Gran Bretagna"
alla tavola rotonda di MEDIA Salles
L’impatto dei multiplex sull’industria cinematografica e sulla vita della città
Amsterdam – Cinema Expo International, 15 giugno 1998

La situazione attuale
Lo sviluppo dei multiplex2 è iniziato in Gran Bretagna nel 1985. In Germania, questo sviluppo è cominciato negli anni ‘90. In Francia, come in Germania, il 1995 può essere considerato come l’anno della vera e propria affermazione dei multiplex.
Questo fenomeno molto dinamico di apertura di nuovi multiplex prosegue tuttora. Nel 1997 sono stati creati in Germania 25 multiplex. Ovvero, in un solo anno sono stati costruiti tanti multiplex quanti nel periodo 1990-1996.
E’ ovvio che l’impatto di questo nuovo tipo di esercizio è considerevole, sia sul settore dell’esercizio cinematografico sia sullo sviluppo urbanistico.
L’impatto dei multiplex nel settore dell’esercizio cinematografico
E’ certo difficile valutare, al momento, l’impatto dei multiplex sul settore dell’esercizio cinematografico a lungo termine.

Tuttavia, in Germania, i 44 multiplex attivi al mese di settembre 1997 hanno rappresentato meno del 10% del totale degli schermi, ma più del 20% degli spettatori. Per quanto riguarda l’incasso lordo, i multiplex hanno realizzato più del 25%.

Se consideriamo l’apertura di nuovi complessi e la chiusura definitiva di sale esistenti, il bilancio è positivo: tra gennaio e settembre 1997, sono state contati in Germania 172 nuovi schermi mentre 131 schermi sono stati definitivamente chiusi.

Ma guardando la situazione più da vicino, si può constatare che il 71% degli schermi chiusi erano situati in cinema con uno o due schermi. Al contrario, il 38% dei nuovi faceva parte di complessi comprendenti da 7 fino a 12 schermi.
Questo significa che:

La concorrenza che i multiplex esercitano rispetto agli esercizi che si trovano nello stesso bacino d’utenza è oggetto di uno studio attualmente in corso in Germania, i cui risultati sono attesi tra qualche mese.
L’impatto dei multiplex sulla dimensione urbana
La maggior parte dei multiplex si trova nel centro o alla periferia di grandi città.

Il parco sale fa parte del tessuto commerciale di una comunità locale. Anch’esso ha la funzione di soddisfare i bisogni dei consumatori sia per quanto riguarda il prezzo sia per quanto riguarda la qualità dei servizi e dei prodotti offerti. Come il commercio in generale, così anche il parco sale svolge due funzioni essenziali alla vita della città: una economica, l'altra sociale. Lo sviluppo dell’attività economica tende a stabilizzare la popolazione del comune o del quartiere attorno ai suoi punti d’animazione, che divengono luogo di socializzazione.

Ne consegue che il parco sale deve anche contribuire a far apprezzare la città e a migliorarne la qualità.
In Germania, dopo la riunificazione del 1989, molti centri commerciali si sono sviluppati alla periferia di città di grandi e di medie dimensioni nei nuovi Länder, cioè nel territorio della ex DDR. Anche lo sviluppo dei multiplex in Germania è avvenuto in questa direzione: i nuovi complessi infatti si aggregano spesso ai centri commerciali per approfittare della nuova tendenza dei consumatori: negozi, ristorante, cinema. L’impatto negativo sui centri città è evidente.
Ne è nato un vivace dibattito politico. I responsabili politici stanno discutendo, a livello nazionale, regionale e locale, su come affrontare al meglio questa situazione. E’ in questo contesto che la Filmförderungsanstalt ha condotto uno studio comparativo sulle misure adottate in questo campo in Germania, Francia e Gran Bretagna.

In Germania non c’è una legge specifica che regoli la costruzione dei multiplex, né nei centri delle città né in periferia. La costruzione di un multiplex avviene nel quadro dei regolamenti generali del Codice urbanistico. Per ottenere una licenza edilizia l’investimento deve essere compatibile con il piano locale d’occupazione del suolo in vigore. L’autorità competente per l’elaborazione di un piano regolatore dell’uso dei terreni è il comune, che, nel caso di grandi o medie città, concede anche la licenza edilizia.

Naturalmente, il piano regolatore deve seguire gli orientamenti generali di organizzazione del territorio del Land in questione. Il Codice urbanistico richiede inoltre ai comuni la concertazione con i comuni vicini. Ma si deve constatare che di fatto in Germania l’assetto del territorio dipende dalla volontà politica.

Questa dipendenza fa sì che le scelte di organizzazione del territorio intese come volontà di integrazione e di coordinamento tra i vari settori e di cooperazione tra le diverse autorità interessate dipenda dalla filosofia generale che ispira le riflessioni e le azioni dei responsabili politici. Così, a causa di questi metodi poco rigorosi e della mancanza di regole specifiche per la costruzione di multiplex, si trovano sempre più investimenti realizzati o progettati nello stesso bacino d’utenza. Per questa ragione, e tenuto conto del fatto che il numero di multiplex progettati è tuttora in crescita, è attualmente in corso una discussione in Germania sulla possibilità di limitare il potere d’azione locale attraverso leggi più restrittive, in modo da obbligare l’ente locale ad agire in favore dell’interesse pubblico e a rinforzare l’influenza della regione e della cooperazione intercomunale.


Durante gli anni scorsi, in Francia, lo sviluppo delle periferie è stato rapidissimo. Nel 1996 esattamente la metà dei 22 multiplex aperti si trovava alla periferia delle grandi città. Questa situazione era dunque simile a quella dei grandi centri commerciali, che si sono stanziati in Francia prevalentemente nelle zone commerciali periferiche o lungo i grandi assi di comunicazione stradale.
Di conseguenza, l’esercizio cinematografico è divenuto oggetto di regolamentazione contemporaneamente al settore commerciale, secondo la legge Raffarin, nel 1996.
Questa legge faceva parte di una serie di misure adottate per assicurare la rivitalizzazione dei centri delle città nel quadro del "Patto di Rilancio per la Città". Da una parte, la legge riconosce che ogni forma d’attività economica ha bisogno di modernizzarsi, di proiettarsi nell’avvenire attorno a progetti motivanti. Dall’altra parte, appellandosi all’importanza del commercio per il tessuto urbano, la legge sottolinea che le attività commerciali, tra cui l’esercizio cinematografico, devono rispondere alle esigenze di organizzazione del territorio, della protezione dell’ambiente e della qualità della dimensione urbana.

Per giungere a questo obiettivo, la legge impone delle regole restrittive ai settori commerciali.
Per quanto riguarda l’esercizio cinematografico, la legge sottopone ad autorizzazione i progetti di creazione di complessi che abbiano almeno 1.500 posti, siano essi una costruzione nuova o la trasformazione di un immobile già esistente. Per quanto riguarda l’estensione di un complesso già esistente, la stessa soglia si applica quando si tratti di una cinema attivo da meno di 5 anni. Negli altri casi si eleva a 2.000 posti.
I progetti sono esaminati da una commissione dipartimentale, chiamata commissione dipartimentale per l’esercizio cinematografico. Questa commissione è presieduta dal prefetto e composta da 7 membri:

La commissione decide tenendo presente più criteri, tra cui i più importanti sono:  
Con questo dispositivo regolatore, e soprattutto attraverso procedure che assicurano la concertazione a livello locale e regionale, la Francia cerca di mantenere un livello sufficiente di animazione culturale e economica della vita urbana nonché l’equilibrio degli agglomerati. Inoltre, malgrado il riconoscimento che il parco sale debba anche contribuire all’evoluzione delle modalità di consumo e delle tecniche di commercializzazione, lo sviluppo cinematografico è sottomesso alle disposizioni che mirano alla tutela delle sale esistenti.


Gran Bretagna
La politica nei confronti dello sviluppo commerciale in Gran Bretagna è tradizionalmente molto liberale. Tuttavia, prendendo in considerazione la desertificazione progressiva dei centri delle città negli anni ‘90, la politica inglese ha cambiato direzione, soprattutto in seguito al "Planning Policy Guidance 6", adottato nel 1996. Con questo il governo si è impegnato a contrastare questo sviluppo in negativo: i centri delle città, principalmente delle città di medie dimensioni, si spopolano anche in Gran Bretagna, mentre gli accessi alle città si trovano spesso sfigurati a causa dei disordinati insediamenti commerciali. Certe zone del territorio raggiungono il livello di saturazione in termini di offerta, mentre altri quartieri non dispongono più dell’animazione minimale che permetta di mantenere vivi i legami sociali.
Il governo inglese ha giudicato quindi necessario adottare una specifica politica in questo campo. Attraverso il "Planning Policy Guidance 6" la politica di rivitalizzazione dei centri delle città sarà impegnata in più direzioni:

Il "Planning Policy Guidance 6" si rivolge ai comuni inglesi. Rappresenta un approccio offensivo ("plan led approach") basato sulla priorità nei confronti del centro della città. Rimane tuttavia ancora da verificare se la prova obbligatoria della mancanza di spazio nei centri città consenta il contenimento dello sviluppo nella periferia.

Paragonando la situazione nei tre paesi considerati, emergono due elementi comuni:

Tuttavia, ciò che diversifica i tre paesi sono le risposte alle sfide, cioè le politiche condotte e le misure adottate.
Il paese con la regolamentazione più rigida in questo campo è la Francia. Conformemente al "Patto di Rilancio per la Città" è stato elaborato un sistema amministrativo che regola lo sviluppo del parco sale prendendo in considerazione le esigenze dei centri delle città così come delle sale cinematografiche esistenti.
La Gran Bretagna, conservando l’approccio liberale nel commercio, rifiuta di regolare lo sviluppo dell’esercizio cinematografico. Ma ciò che emerge chiaramente è la politica in favore della rivitalizzazione dei centri delle città. Attraverso il "sequential approach" anche coloro che investono nei multiplex sono obbligati a rispondere alle esigenze dell’assetto del territorio e della qualità della vita urbana.
All’ultimo posto figura la Germania. Sebbene si deplori l’impatto negativo dei multiplex situati nelle periferie sulla dimensione urbana, così come sul settore dell’esercizio cinematografico in generale, non è stata fino ad ora formulata nessuna politica complessiva.

Speriamo quindi che la discussione in corso porti buoni frutti.

  1 Traduzione del testo in francese eseguita da MEDIA Salles.
2 I multiplex rappresentano la nuova generazione dei complessi cinematografici. Tuttavia, la loro definizione varia di paese in paese. Per esempio, sono considerati multiplex in Francia i complessi cinematografici che abbiano almeno dieci schermi per almeno 1.800/2.000 posti. Le sale sono in generale di ampie dimensioni, anche se, in alcune di esse, il numero dei posti può essere relativamente ridotto, per accogliere degli schermi grandi (in generale, almeno dieci metri di base). Al contrario, in Germania un complesso cinematografico è già classificato come multiplex a partire da 8 schermi.